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中国的能源危机:亟待重整的现实

关注:30发表时间:2005-08-05 00:00:00
    对中国的能源安全来讲,最大的威胁不在国外而是来自国内  
    中国的能源政策迄今面临着两股压力:首先是有关能源供应的管理体制和协调机制亟待加强。过去的两年,中国经济成长速度维持在9%的水平,此时能源需求却以每年15%的速度飙升,石油进口更是每年狂涨30%。电力短缺无处不在,运输系统的低效率使得煤炭和石油不能被及时运送到需要它们的地方。此外另一项挑战在于,中国政府还未能制定出一整套连贯的能源政策来确保对能源实施有效的管理,同时解决与其相关的一系列环境问题。  
    集约时代结束  
  中国的能源业具有其自身固有的缺憾。与眼下乃至未来相当长一段时间的能源需求相比,中国的油气储备显得不足;油气藏所在地距离能源需求中心相当远。眼下中国通过提高能源进口量和建造长距离输油管道来解决这些问题。但与上述问题相比,更本质的缺陷体现在——人们利用能源的方式以及生产效率的高低。从80年代到90年代,中国能源密集度(energy intensity)有所降低,这反映出这个国家资源利用的效率有了持续提高。在这以后,中国经济成长率维持在5%~10%的水平,每年能源消耗以5%~8%的速度增长。能源密集度(生产每单位GDP所需要的能源)以每年5%~6%的速度下降。但想到过去两年中国能源需求两位数的增长速度,不能不承认,这种集约使用能源的经济模式已经发生了逆转。  
  以目前的能源消耗增长速度论,这种趋势很难持续太久,这至少是由于能源的开采、加工和运输需要极高的投资率(rate of investment),而这种投资率长期维持下去。现在中国是世界上第二大能源消费国,其能源需求占全世界能源总需求的12%左右,然而它的能源需求增长速度却是世界其他地方的4到5倍。以这样的速度论,中国能源利用状况的好坏和世界都息息相关。  
  战略方案出台  
  此外中国政府必须认真面对的问题是该国对煤炭资源的“持续依赖”。中国是世界上最大的煤炭消耗国,全球每消耗10吨煤炭,就有3吨是中国消耗的。在中国初级能源(primary energy)总需求中,煤炭占到了65%。与之相关的低能源利用率和环境问题极其突出。眼下摆在中国政府面前的无外乎两条路:要么采取措施降低对煤炭的依赖程度,要么利用先进的科学技术来降低污染,提高能源开发和利用效率。  
  长期以来,中国政府的能源政策体现在出台一系列有关石油、煤炭、天然气和电力的投资、生产和消耗目标。尽管在上世纪80年代,该国政府出台了一系列有关能源利用的战略指标,但目标与目标之间却缺乏关联性,实现目标的手段也不明确。对于是否及应如何引入市场工具来提高资源利用效率的问题,已经颁布的政策或是未作说明,或是使用了相当空泛的语言来进行说明。  
  90年代末的中国已成为能源净进口国。对能源的保护和利用再次成为焦点,国家开始大力加强本国资源的开发,特别是天然气和水力发电,得到了持续的关注。出于能源安全方面的考虑,中国开始鼓励国有石油公司对海外油气资源进行勘探和开发。随着石油进口量不断上升,由国际原油价格上涨所带来的压力最终引发了2002年国家石油战略储备方案的出台。  
  重整能源产业  
  对中国政府来讲,80年代和90年代关于能源问题的最大挑战在于:如何获取足够的资源以支撑经济持续超高速度发展。对于能源开采、加工和销售的投资的增加让中国的初级能源消耗量翻倍,从1983年的4.7亿吨油当量到1996年的9.3亿吨油当量。这种增长以及对煤炭的持续依赖所引发的负面效应集中反映在环境问题上,大气污染持续加剧。迄今为止中国政府仍未能在它的能源政策中对环保问题给予持续、一贯的关注。  
  自1997年至今为止的八年里,中国政府采取了一系列手段来重整能源产业,将国有能源公司改造成为股份公司,从国内外股票市场上融资以支撑能源产业的发展,同时在能源市场引入“有限度”的竞争。这些部分削弱了政府监管和调节投资以及能源产量的能力,电力投资和煤炭开发甚至失去了控制。与此同时,在征收能源税方面,政府依然维持着强有力的控制,它的目的是保护能源消费者不受价格上涨的影响。尽管中国经济已在相当范围内实现了自由市场主义,但能源行业依然为国有企业所主导,能源价格掌握在政府手里,这使得市场信号发生了失真,消费者无法获得足够多的信息来抑制其能源耗费,生产者也缺乏足够的刺激来投资新的产能。  
  2003年新一任中国政府认识到,国家正面临能源危机。对能源安全来讲,最大的威胁不在国外而是来自国内。一年后,北京出台了新的草拟的能源战略,该战略强调了能源利用效率和能源保护的“极端重要性”,并提出了能源储备的具体目标。但对于如何实现这些目标,新战略依然缺乏具体的阐明,直到今日,中国的能源政策依然少有新意。  
  主管机构空缺  
  所有这些都集中映衬出一个人员齐全的、强有力的国家能源部门的空缺,不完善的体制结构导致了缺乏连贯性的能源政策,这表现在行业目标多由行业的领导者们制定,而不是通过统筹规划,制定政策来得以落实。  
  到90年代中期,中国能源业依然为一批特大型国有企业和兼具“政府”和“企业”职能的少数机构所垄断。它们直接向国家计划委员会(SPC)和国家经济贸易委员会(SETC)汇报。1998年开始了政府部门重整和大型能源企业的改造,这对于提高整个能源业的效率是重要一步。有关能源监管的重要职能授予了新命名的“国家发展计划委员会”(SDPC)、国家经贸委以及新成立的国土资源部。2003年经贸委取消,新命名的国家发展改革委员会(NDRC)名义上承担了能源战略制定的任务,同时成立的还有国家能源部(Energy Bureau)。2005年3月中国政府宣布,将成立一个“由国务院领导的机构”来总管国家能源事宜。这在一定程度上证明了2003年成立的能源部尚不足以履行国家能源业的监管职责。然而这样的机构设置也只是权宜之计,最终还是要建立一个部长级的或是更高级别的永久性机构来总体负责国家能源的政策。  
  假使这样的机构成立,那么中国能源业的未来将取决于三个方面。首先,是由新机构设置引发的能源政策的连贯以及环保措施的完备。新政策不应只是阐明各项目标,它还应将实现目标的手段具体化。  
  第二个方面是通过新的机制和技术的引入来促进能源业整体效率的提高和清洁生产的推广,最终令生产、加工和消费在现有基础上发生质的变化。问题的关键在于:未来能源战略是建立在现有基础的“递进式”改造上,还是一套全新的方法和策略。  
  最后,也是最为重要的是——北京需要将能源问题置于一切工作的首要地位来对待,在“能源危机”尚未终了时,不能让任何其他问题取代能源问题的位置。能源业在任何国家,都是一个高度“政治化”的行业,如果中国领导人寄望于该国能源开发和利用有质的改变,那么来自政府的支持将是一个长期的话题。
(转自:《远东经济评论》) 
 

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